加強和改進黨的地方代表大會和委員會制度建設(shè)調(diào)查
發(fā)布時間：2008-08-19 13:31:00 訪問次數(shù): 中組部黨建研究所課題組 信息來源：《黨建研究》
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黨內(nèi)民主是黨的生命。加強黨內(nèi)民主建設(shè)，必須充分尊重黨員的主體地位，保障黨員民主權(quán)利。黨的代表大會制度和委員會制度是黨的重要組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，是發(fā)揚黨內(nèi)民主、集中全黨意志的重要載體，對推進黨的建設(shè)新的偉大工程具有十分重要的意義。因此，必須以改革創(chuàng)新精神，從改革體制機制入手，加強和改進黨的地方代表大會制度建設(shè)，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度。2007年，本課題組組織力量，通過召開座談會、個別走訪地方黨政領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)放調(diào)查問卷等方式進行了深入調(diào)研。在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，我們對加強和改進黨的地方代表大會和委員會制度建設(shè)問題形成了一些初步認(rèn)識。
一
中國共產(chǎn)黨在80多年的奮斗歷程中，始終把加強和改進黨的代表大會和委員會制度建設(shè)作為黨的建設(shè)的重要任務(wù)，堅持根據(jù)形勢和任務(wù)的需要不斷完善創(chuàng)新。特別是十六大以來，黨中央從新世紀(jì)新階段的形勢和任務(wù)出發(fā)，就加強和改進黨的代表大會和委員會制度建設(shè)提出了一系列新要求，推出了一系列新舉措。按照中央要求，各地黨組織堅持解放思想、實事求是、與時俱進，進行積極探索和創(chuàng)新，取得了一定成效。主要是：積極探索黨代表任期制，黨代表的作用得到較好發(fā)揮；試行黨代會年會制，黨代表大會的制度功能得到較充分體現(xiàn)；全面落實全委會票決下一級地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子正職人選制度，全委會的用人權(quán)得到增強；逐步完善常委會向全委會報告工作制度，全委會的監(jiān)督職能得到強化；全面推進地方黨委領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革，地方黨委的集體領(lǐng)導(dǎo)作用得到進一步加強。但從總體來看，這與中央關(guān)于進一步擴大黨內(nèi)民主，提高黨的執(zhí)政能力和保持黨的先進性的要求相比，還存在一定差距。主要有以下幾個方面的問題。
?。ㄒ唬┮恍┑胤近h的代表大會對委員會的工作報告討論不充分，影響了會議質(zhì)量。當(dāng)前，一些地方黨的代表大會會議質(zhì)量還不盡如人意，突出表現(xiàn)在代表對報告的討論不夠深入。
一是報告提交大會前沒有廣泛征求代表意見，代表對重要議題缺乏會前準(zhǔn)備。問卷調(diào)查顯示，有13.1%的人表示，由于“對相關(guān)情況不了解”，所以在黨代會上提不出實質(zhì)性的意見。二是有的地方提交黨代表大會的工作報告過于宏觀，講原則性意見多，講解決實際問題的措施少；講成績多，講問題少，代表無法深入討論。三是黨代表對自己的角色定位認(rèn)識不正確，審議報告的責(zé)任意識不強。有的地方黨代表把審議報告的職責(zé)錯誤地理解為學(xué)習(xí)領(lǐng)會報告精神，只談自己如何理解、貫徹，對委員會的工作提不出意見或建議。
?。ǘh內(nèi)選舉制度不完善，一些地方黨代表大會選舉工作發(fā)揚民主不夠。選舉程序存在缺陷。一些地方候選人提名制度過于籠統(tǒng)，候選人介紹制度過于模糊，甚至流于形式。組織上沒有給候選人提供表達和展示的平臺。問卷調(diào)查顯示，在回答“您認(rèn)為目前影響黨內(nèi)民主選舉的最主要問題”時，有36.5%的人認(rèn)為代表對候選人的情況不了解。有的地方還存在著選票設(shè)計不科學(xué)，填寫選票時不尊重代表的隱秘權(quán)，選舉的監(jiān)督機制不健全等問題。
選舉人的意志沒有得到充分體現(xiàn)。有的地方過分強調(diào)組織意圖，忽視了代表的選舉權(quán)利。有的地方把差額選舉形式化，差額候選人的“陪選”意圖過于明顯。
競爭機制引入不夠。從擴大黨內(nèi)民主和廣大黨員干部的要求來看，目前，許多地方差額選舉與直接選舉的比例還是太少。浙江臺州市在對326人的問卷調(diào)查中，有52.7%的受訪者認(rèn)為黨內(nèi)民主選舉制度存在的主要問題是競爭機制引入不夠。
?。ㄈh的地方委員會向同級代表大會負(fù)責(zé)并接受監(jiān)督的規(guī)定難以落實，影響了黨代表大會的權(quán)威。依照黨章規(guī)定，黨的各級委員會應(yīng)向同級代表大會負(fù)責(zé)并報告工作。但從實際情況看，黨的地方代表大會一般每5年召開一次，委員會直到5年屆滿才向黨的代表大會報告工作，而且每屆黨代會聽取和審議的委員會報告，不是由它選舉產(chǎn)生的委員會所作的報告，而是由上屆黨的代表大會所選舉產(chǎn)生的委員會的報告。在長達5年時間里，委員會如何對同級代表大會負(fù)責(zé)缺乏制度安排，黨代會對它所授予的權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督手段和載體。因此，大會閉幕后，黨代會難以繼續(xù)在黨內(nèi)政治生活中發(fā)揮應(yīng)有的作用，其監(jiān)督職能也得不到真正實現(xiàn)。
一些地方黨委委員屆中頻繁調(diào)整影響了同級黨代表大會選舉的權(quán)威性。保持委員會成員的穩(wěn)定是尊重代表大會的意志、維護黨內(nèi)選舉的嚴(yán)肅性和權(quán)威性的基本要求。《地方黨委工作條例》規(guī)定，調(diào)動或指派下一級黨組織的負(fù)責(zé)人，其數(shù)額在下一級黨的委員會任期內(nèi)一般不得超過常委會委員職數(shù)的二分之一。但是，有的地方遠遠超過了這個界限規(guī)定。有的地方黨代表大會剛剛開過，有的常委工作就發(fā)生變動。如果組織上隨時任免黨委主要負(fù)責(zé)人，黨代表大會的選舉就失去了實際意義。
?。ㄋ模┮恍┑胤近h委決策范圍不明確、議事規(guī)則和決策程序不規(guī)范，全委會的決策、監(jiān)督職能虛化。一些地方黨委重大問題的決策權(quán)過分集中于常委會。一些地方對提交全委會決定的“重大問題”的范圍和內(nèi)容規(guī)定不明確，或者雖然作了一些具體規(guī)定，但缺少相應(yīng)的實施細(xì)則和程序作保證。在缺乏制度規(guī)范的情況下，哪些問題需要提交全委會討論決定，實際上完全取決于常委會特別是書記的意愿。有的地方單純從決策效率考慮，以常委會代替全委會決定重大問題。
一些地方全委會議事規(guī)則和決策程序不完善。主要表現(xiàn)有：一是全委會召開次數(shù)和內(nèi)容的安排不夠科學(xué)。有的地方全委會召開次數(shù)過少，一次會議研究的議題很多，會議時間又較短，委員難以充分發(fā)表意見，對議題的討論、決定往往是草草了事。有的地方往往把召開全委會當(dāng)成一種形式，存在通報情況多，研究問題少；部署工作多，決定大事少；提出要求多，聽取批評少的“三多三少”問題。二是全委會的議題準(zhǔn)備工作不夠規(guī)范。一些地方提交全委會審議的議題在會前不作認(rèn)真研究準(zhǔn)備，議題方案既缺少科學(xué)的論證，又缺乏實際操作性。有的地方甚至不按規(guī)定提前把會議議題和相關(guān)資料送達委員，委員在會前對議題一無所知，與臨時動議區(qū)別不大。三是會議的民主氣氛不夠濃。有的是由熟悉議題相關(guān)工作的委員發(fā)表一點意見，其他委員隨便議議；有的是書記率先表態(tài)，其他委員因個人利害關(guān)系或礙于面子不敢或不愿表達不同意見，隨聲附和。有的完全看主要領(lǐng)導(dǎo)的眼色行事。
全委會對常委會及其成員難以進行監(jiān)督。主要原因是：缺乏足夠有效的監(jiān)督手段。比如，黨章規(guī)定常委會在全委會閉會期間行使委員會的職權(quán)。但是，常委會行使全委會職權(quán)的情況應(yīng)如何向全委會報告，全委會又如何及時對常委會權(quán)力運行情況進行監(jiān)督，常委會如果出現(xiàn)違背全委會決議的問題如何解決，目前在制度上尚缺乏有效的制約措施。雖然2007年4月中央出臺了開展黨內(nèi)詢問和質(zhì)詢辦法，但由于缺乏可操作的具體工作程序，目前這項工作在地方基本沒有開展。
?。ㄎ澹┮恍┑胤近h委常委會的工作機制不夠完善。推行地方黨委領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革后，地方黨委常委會的工作運行出現(xiàn)了一些新的情況和問題。
專職副書記職責(zé)定位不明確，缺乏統(tǒng)一規(guī)范。許多專職副書記感到困惑，副書記在常委會中的職責(zé)和定位不對稱，出現(xiàn)了“專職不專，實職虛設(shè)”的問題，工作積極性和主動性受到很大影響。
常委之間溝通協(xié)調(diào)機制不暢。實行領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革后，常委分工相對獨立。如果缺乏溝通交流，常委會集體決策就容易成為“書記+分管常委”的決策，勢必影響常委會的議事能力和決策水平。
議題的確定程序不完善。一些地方常委會議題的確定存在隨意性，主要取決于一把手的主觀意志。只要書記認(rèn)為重要，就提交常委會討論；如果書記認(rèn)為不重要，即使其他常委認(rèn)為很重要也很難提交常委會討論。據(jù)問卷調(diào)查顯示，在回答地方黨委常委會決策隨意性大的主要根源時，有43%的人選擇常委會議事規(guī)則、決策程序不完善和一把手不按程序辦事。
二
加強和改進黨的地方代表大會制度和委員會制度建設(shè)，必須堅持以中國特色社會主義理論體系為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十七大精神，從我們黨面臨的新形勢新任務(wù)的實際出發(fā)，堅持以改革創(chuàng)新的精神，切實解決好黨的地方代表大會制度和委員會制度在實際運行中存在的問題和弊端，使黨的各級地方代表大會和委員會更好地發(fā)揮職能作用。
（一）結(jié)合實際制定貫徹落實黨的代表大會代表任期制的具體辦法，充分發(fā)揮黨代表的作用。實行黨的代表大會代表任期制，是改革和完善黨的代表大會制度的一項重大創(chuàng)新舉措，對于進一步擴大黨內(nèi)民主，落實黨代表對黨內(nèi)事務(wù)的參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)具有十分重要的意義。地方黨委應(yīng)著重在以下幾個方面著力。
1.改進代表產(chǎn)生辦法。代表選舉是代表任期制的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。要按照黨章和黨內(nèi)有關(guān)規(guī)定，改進代表產(chǎn)生方式，從制度設(shè)計和程序安排上充分保障黨員意愿的表達，強化代表選舉的群眾基礎(chǔ)。一是合理劃分選舉單位。二是合理規(guī)定代表結(jié)構(gòu)比例。減少領(lǐng)導(dǎo)干部黨員代表比例，增加工農(nóng)生產(chǎn)一線黨員代表比例。同時，調(diào)整界別代表比例，應(yīng)特別劃出婦女、老干部、非公企業(yè)、科教文衛(wèi)等界別，進行專項推薦。三是擴大差額選舉比例。調(diào)研中，一般認(rèn)為黨代表候選人的差額比例為30-50%比較合適。四是組織開展競選演說。競選演說有利于加深對候選人的了解，提高代表選舉的競爭性，也有利于增強黨代表的代表意識。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)到基層選舉單位參加選舉，與其他候選人一起上臺進行競選承諾，接受黨員的挑選。五是在有條件的地方可以試行代表直選。
2.建立保證黨代表閉會期間發(fā)揮作用的制度。從各地探索實踐來看，應(yīng)逐步建立黨代表考察、調(diào)研制度，黨代表質(zhì)詢、詢問制度，黨代表提案、建議制度，黨
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