健全黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的思考
發(fā)布時(shí)間：2009-07-29 14:40:00 訪問次數(shù): 李淑華 信息來源：《黨建研究》
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黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制是指黨內(nèi)監(jiān)督的主體、對(duì)象、內(nèi)容、程序等要素構(gòu)成的有機(jī)整體以及各要素之間相互依存、相互制約和相互作用的關(guān)系。胡錦濤同志在黨的十七大報(bào)告中指出，完善制約和監(jiān)督機(jī)制，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。
黨的十六大以來，各級(jí)黨委堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針，深入推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，以落實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）和工作規(guī)劃為契機(jī)，加快了黨內(nèi)建章立制工作，形成黨內(nèi)監(jiān)督制度和機(jī)制的基本框架，黨內(nèi)監(jiān)督工作取得明顯成效，但仍然存在一些不足。如，監(jiān)督氛圍不濃厚，監(jiān)督和被監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)；監(jiān)督行為不主動(dòng)，監(jiān)督主體作用發(fā)揮不充分；監(jiān)督措施不到位，強(qiáng)調(diào)自律自控，忽略他律互控；監(jiān)督體制不順暢，監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立自主權(quán)。影響黨內(nèi)監(jiān)督效果的因素是多方面的，制約監(jiān)督主體監(jiān)督行為的因素錯(cuò)綜復(fù)雜。從實(shí)際情況看，當(dāng)前，監(jiān)督機(jī)制跟不上形勢發(fā)展的需要是一個(gè)極其重要的因素，具體表現(xiàn)如下。
監(jiān)督制度缺乏配套，黨員干部濫用權(quán)力存在較大空間。黨內(nèi)監(jiān)督的綜合性和復(fù)雜性特點(diǎn)，決定了黨內(nèi)監(jiān)督制度必須系統(tǒng)配套。目前，監(jiān)督主體出現(xiàn)多頭化，監(jiān)督制度“政出多門”和“制度沖突”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。既有各部門之間制度內(nèi)容上的沖突，又有同一部門不同時(shí)期制度內(nèi)容上的沖突。各項(xiàng)制度之間，沒有形成一整套進(jìn)行有效監(jiān)督的制度體系。黨紀(jì)、政紀(jì)互相交叉，定性量紀(jì)的標(biāo)準(zhǔn)差異較大，給濫用權(quán)力者留下較大空間。
黨務(wù)政務(wù)公開不夠，程序性監(jiān)督機(jī)制沒有真正建立。有效的監(jiān)督要求監(jiān)督主體與監(jiān)督客體之間的信息要對(duì)稱。因此，公開是監(jiān)督的前提，知情是監(jiān)督的保證。要行使監(jiān)督權(quán)利，兩個(gè)基礎(chǔ)條件必不可少：即被監(jiān)督者公開被監(jiān)督的事實(shí)；監(jiān)督者有必要了解內(nèi)情。這就要求監(jiān)督客體的權(quán)力運(yùn)行要公開，同時(shí)監(jiān)督活動(dòng)本身也要公開。實(shí)體性制度是制度的主體，是從實(shí)際內(nèi)容上規(guī)定人們?cè)谡?、?jīng)濟(jì)以及權(quán)利、義務(wù)等方面實(shí)質(zhì)關(guān)系的制度。程序性機(jī)制是為了保證實(shí)體性制度得以實(shí)施而制定的機(jī)制。二者互為表里，缺一不可。然而，現(xiàn)行的監(jiān)督制度實(shí)體性制度多，程序性機(jī)制少。由于缺少落實(shí)實(shí)體性制度的形式、途徑和步驟，一些制度難以執(zhí)行或執(zhí)行不到位，出現(xiàn)了行政越權(quán)、程序混亂、處罰失當(dāng)?shù)痊F(xiàn)象。
監(jiān)督權(quán)的關(guān)口置后，下級(jí)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督有名無實(shí)。黨內(nèi)監(jiān)督制度既要有自上而下和自下而上的縱向監(jiān)督制度，也要有包括不同地區(qū)、部門及組織、個(gè)人之間的橫向監(jiān)督制度，只有實(shí)現(xiàn)雙向互動(dòng)才能形成一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)。但現(xiàn)行的黨內(nèi)監(jiān)督制度往往是自上而下的監(jiān)督運(yùn)轉(zhuǎn)比較有效，而自下而上監(jiān)督制度的運(yùn)轉(zhuǎn)常常失靈。制度的主要功能就是預(yù)防?，F(xiàn)行的黨內(nèi)監(jiān)督制度沒有建立起黨員干部預(yù)警教育制度，偏重于事后查處，監(jiān)督關(guān)口置后，從源頭上預(yù)防和治理違法違紀(jì)行為的途徑和辦法不到位，使監(jiān)督存在一定“真空地帶”。
監(jiān)督職能弱化不清，監(jiān)督機(jī)構(gòu)不能獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)。按黨章和黨內(nèi)有關(guān)制度規(guī)定，黨的監(jiān)督權(quán)屬于全體黨員，最高監(jiān)督權(quán)掌握在黨代會(huì)，而實(shí)際上監(jiān)督權(quán)經(jīng)常掌握在黨委會(huì)或常委會(huì)手中。紀(jì)委作為黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，只是行使監(jiān)督權(quán)的代理權(quán)，成為黨內(nèi)監(jiān)督工作的組織協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)。在監(jiān)督過程中，黨員的民主監(jiān)督、黨委的組織監(jiān)督、黨代會(huì)的權(quán)威監(jiān)督和紀(jì)委的職能監(jiān)督混在一起。黨內(nèi)監(jiān)督主體的分散性，導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)分割，缺乏整體合力，以分散的、不完整的監(jiān)督權(quán)去制約相對(duì)集中的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，監(jiān)督機(jī)制就顯得疲軟乏力。
改革和完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督制約機(jī)制，是執(zhí)政黨防止重大決策失誤，保證黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，加強(qiáng)黨內(nèi)廉政建設(shè)，有效遏制腐敗的迫切需要。按照加強(qiáng)黨的先進(jìn)性建設(shè)要求，要不斷健全和完善監(jiān)督機(jī)制，科學(xué)合理地配置權(quán)力，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約，又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制，最大限度地減少權(quán)力濫用的機(jī)會(huì)，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益。
一、強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督意識(shí)，增強(qiáng)黨員監(jiān)督的自覺性
黨內(nèi)監(jiān)督主體是廣大黨員。黨員參與黨內(nèi)監(jiān)督的程度和效能,標(biāo)志著黨內(nèi)監(jiān)督達(dá)到的自覺程度和民主化水平。所以，要著力提高黨員的民主監(jiān)督意識(shí)，提高他們的民主監(jiān)督素質(zhì)，拓寬他們參與黨內(nèi)監(jiān)督的渠道，調(diào)動(dòng)他們參與監(jiān)督的積極性和主動(dòng)性，要為廣大黨員參與監(jiān)督創(chuàng)造良好的制度環(huán)境和載體條件，這是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督制度化、規(guī)范化的關(guān)鍵。要增強(qiáng)黨員在黨的監(jiān)督面前人人平等的意識(shí)。要讓全體黨員懂得，黨的每個(gè)成員既是監(jiān)督的主體，同時(shí)又是監(jiān)督的客體，不允許有不服從監(jiān)督的特殊黨員。要增強(qiáng)黨員干部自覺接受監(jiān)督的意識(shí)。各級(jí)干部要增強(qiáng)監(jiān)督意識(shí)，自覺接受監(jiān)督，帶頭開展監(jiān)督，努力克服封建特權(quán)思想，自覺接受黨組織和普通黨員的監(jiān)督。要增強(qiáng)黨員主動(dòng)參與黨內(nèi)監(jiān)督的意識(shí)。把黨員是否主動(dòng)參與黨內(nèi)監(jiān)督，看作是黨性強(qiáng)弱的重要表現(xiàn)，看作是否履行黨員權(quán)利和義務(wù)的表現(xiàn)。要幫助黨員把握監(jiān)督重點(diǎn)。在監(jiān)督對(duì)象上，以領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是一把手為重點(diǎn)；在監(jiān)督內(nèi)容上，以重大問題決策、重要人事任免和大額度資金的使用為重點(diǎn)。當(dāng)前比較突出的是要強(qiáng)化對(duì)干部選拔任用、財(cái)政資金使用、國有資產(chǎn)運(yùn)營、金融資本運(yùn)作、土地使用權(quán)出讓、房地產(chǎn)開發(fā)、行政審批權(quán)運(yùn)用、公費(fèi)旅游等方面的監(jiān)督，確保權(quán)力正確行使。
二、建立科學(xué)的監(jiān)督體系，對(duì)黨內(nèi)權(quán)力實(shí)行有效監(jiān)督
要體現(xiàn)權(quán)威性和核心地位。要健全黨的代表大會(huì)制度，確保其黨內(nèi)最高監(jiān)督地位。黨的各級(jí)代表大會(huì)是各級(jí)黨組織中的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，理應(yīng)是最高監(jiān)督機(jī)構(gòu)，作為黨內(nèi)最基本的組織形式的授權(quán)主體，在黨內(nèi)監(jiān)督體制中居于核心地位，它對(duì)授權(quán)客體的監(jiān)督力度，直接影響到黨內(nèi)監(jiān)督體系的結(jié)構(gòu)和效能。因此，要通過推行黨代會(huì)常任制等措施，加大問責(zé)力度，強(qiáng)化對(duì)黨內(nèi)權(quán)力的有效監(jiān)督。要突出整體性和系統(tǒng)性。使黨內(nèi)監(jiān)督的各種監(jiān)督程序和制度相互銜接和配套，做到具體周密、科學(xué)規(guī)范。從中央到地方制定的相關(guān)制度要保持上下一致，防止政出多門。要注重民主和公開。民主和公開是搞好黨內(nèi)監(jiān)督的前提條件。堅(jiān)持走群眾路線，充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，在與黨員群眾切身利益相關(guān)又容易產(chǎn)生腐敗的工作環(huán)節(jié)上，在進(jìn)行決策、執(zhí)行公務(wù)、行政管理過程中要實(shí)現(xiàn)黨務(wù)、政務(wù)公開，不僅公開相應(yīng)的規(guī)定和措施，還要公開監(jiān)督的內(nèi)容和程序，這樣才能未雨綢繆，提前防范，把事后監(jiān)督與事前監(jiān)督、事中監(jiān)督結(jié)合起來，切實(shí)提高監(jiān)督水平。要落實(shí)協(xié)調(diào)性和實(shí)效性。完善紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的職能，認(rèn)真落實(shí)民主生活會(huì)、述職述廉、誡勉談話、質(zhì)詢和巡視等制度，增強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)效。以構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制為目標(biāo)，建立一整套運(yùn)行有序的科學(xué)的監(jiān)督體系。
三、構(gòu)建自我監(jiān)控、相互監(jiān)控和程序監(jiān)控有機(jī)結(jié)合的運(yùn)行機(jī)制
首先，優(yōu)化激勵(lì)環(huán)境，建立自我監(jiān)控機(jī)制。通過建立和完善各項(xiàng)引導(dǎo)、教育、警示、規(guī)范黨員干部個(gè)體行為的規(guī)章制度，增強(qiáng)黨員干部依紀(jì)依法行政、按章辦事的自覺意識(shí)，同時(shí)建立黨員干部自律的激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)和提高他們自覺運(yùn)用公共權(quán)力的自控能力，從主觀上預(yù)防和減少濫用權(quán)力的動(dòng)機(jī)。如完善黨務(wù)政務(wù)公開制度；建立黨員干部職務(wù)保證金制度；建立和完善黨內(nèi)情況通報(bào)制度、情況反映制度和重大決策征求意見制度；建立和實(shí)行重要事項(xiàng)監(jiān)督申報(bào)和審查備案制度等。其次，建立相互監(jiān)控機(jī)制。通過制定規(guī)范權(quán)力行使主體相互監(jiān)督、相互約束、相互控制的政策措施，使黨員干部在行使權(quán)力的過程中，時(shí)時(shí)處處都能受到有效監(jiān)督，確保黨員干部始終堅(jiān)持集體行使權(quán)力、公正行使權(quán)力、規(guī)范行使權(quán)力，不斷優(yōu)化權(quán)力的運(yùn)行效果。注重把權(quán)力監(jiān)督方面的經(jīng)驗(yàn)和有效做法及時(shí)用法律法規(guī)的形式固定下來；明確劃分黨內(nèi)決策、執(zhí)行與監(jiān)督，通過黨的代表大會(huì)常任制，強(qiáng)化代表大會(huì)的監(jiān)督職能；完善集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，明確規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)集體與領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的職責(zé)與權(quán)限；健全崗位責(zé)任制，對(duì)班子成員在人、財(cái)、物管理方面的權(quán)限、責(zé)任進(jìn)行嚴(yán)格界定；建立黨委內(nèi)部的議事規(guī)則和決策制度，實(shí)行決策的論證制、重大事項(xiàng)向上級(jí)黨組織請(qǐng)示報(bào)告制和失誤責(zé)任追究制等。第三，規(guī)范職能環(huán)境，建立程序監(jiān)控機(jī)制。通過完善各種工作程序，減少和消除“監(jiān)督真空”，使黨員干部在科學(xué)周密的程序制度面前不能濫用權(quán)力。根據(jù)權(quán)力資源所涉及的領(lǐng)域、對(duì)象、內(nèi)容、特征等基本屬性的差異，程序監(jiān)控機(jī)制主要包括：建立健全黨代會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)職能關(guān)系方面的各項(xiàng)制度，形成“三會(huì)”之間的監(jiān)督關(guān)系；建立健全干部選拔任用程序方面的各項(xiàng)制度，制定對(duì)干部的推薦、考察、醞釀、討論、使用、辭職等各個(gè)環(huán)節(jié)科學(xué)嚴(yán)密的制度；建立健全規(guī)范政府行為等各項(xiàng)制度，堅(jiān)持依法行政，鏟除少數(shù)黨員干部以權(quán)謀私的土壤；建立健全規(guī)范司法行為方面的各項(xiàng)制度等。通過制定公開透明、嚴(yán)密高效的規(guī)章制度，進(jìn)一步優(yōu)化監(jiān)督環(huán)境，暢通監(jiān)督渠道，整合監(jiān)督資源，加強(qiáng)監(jiān)督力量，確保權(quán)力的正確行使，逐步建立起科學(xué)規(guī)范的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。
四、構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督有效結(jié)合、相互促進(jìn)的運(yùn)行機(jī)制
當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督作為輿論監(jiān)督的重要形式正在蓬勃發(fā)展，快速便捷是網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的一大優(yōu)勢，有了網(wǎng)絡(luò)這個(gè)“信息快速通道”，監(jiān)督和舉報(bào)的信息可以最快速度傳遞、反饋、互動(dòng)，并催化整個(gè)黨內(nèi)監(jiān)督體系的快速反應(yīng)，黨組織和有
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