公推直選的四種方式
發(fā)布時間：2009-01-20 09:19:00 訪問次數(shù): 張長江 黃永樂 信息來源：《學習時報》
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公推直選基層黨組織領導班子成員，相對于傳統(tǒng)的干部選拔制度，融入了更多的民主因素，實現(xiàn)了由選“一個人”到選“一個班子”的轉(zhuǎn)變，是民主執(zhí)政的一種實踐形式?；鶎狱h組織領導班子直接選舉，有利于調(diào)動廣大黨員的政治熱情，提高黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力，有利于形成基層黨組織對民負責、為民辦事、受民監(jiān)督的良好導向。從各地公推直選的實踐看，決定公推直選質(zhì)量高低，成效大小的關鍵在于選舉環(huán)節(jié)的方式選擇。鑒于此，本著“于法周延，于事簡便”的原則，擬以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導班子為例，從公推直選不同方式的利弊分析入手，來考量公推直選的實際運作成效。
一是“正選”——先直選委員，再直選書記、副書記的直選方式。適用范圍：候選人選相對集中在所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。黨章第二十九條規(guī)定，黨的基層委員會可以由黨員大會直接選舉產(chǎn)生，但沒有規(guī)定直接選舉書記、副書記。直接選舉在基層黨委換屆時，先直選委員，再直選書記、副書記，是在遵循黨章和基層選舉暫行條例等規(guī)定的先選委員，再從委員中提名選舉出書記、副書記人選的基本內(nèi)容。而將書記、副書記的選舉權給全體黨員，突破了由委員選舉書記、副書記的辦法，由此也引出了一些有待進一步研究和解決的問題：一是許多異地候選人只想報名參與書記、副書記職位的競爭，如果他們先當選黨委委員，而未選上書記、副書記，他們就不一定在該鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，那么則面臨他們所當選的黨委委員如何處理的問題。二是書記、副書記候選人是和黨委委員同步推薦產(chǎn)生的，在選舉前已差額確定為候選人，如果有的人在委員選舉中落選，則面臨書記、副書記選舉中只能是等額選舉，這樣就會使競爭弱化，甚至出現(xiàn)無候選人的尷尬局面?；鶎狱h委換屆時，如果采取先直選委員，再直選書記、副書記的直選方式，就程序設計層面來說，存在一定的缺陷，有待進一步實踐。
二是“倒選”——先直選書記、副書記，再直選委員的直選方式。適用范圍：候選人身份復雜，異地候選人較多時適用。這是一種新的嘗試和探索，其主要程序：一是召開黨員大會，黨委書記、副書記候選人進行演講答辯，其他黨委委員候選人進行自我介紹。二是差額直選黨委書記1名、黨委副書記2-3名、黨委委員5名。落選人員既可以放棄參加低一級職務的選舉，也可以繼續(xù)參與選舉，給予被選舉者在自我競崗上以更大的空間。如果落選者本人愿意參加下一輪選舉，就直選程序而言，可以擴大委員差額選舉的比例。倒選的方式在實踐中也還存在一定的問題，主要表現(xiàn)在：一是理論依據(jù)不足。從制度設計的角度來看，倒選未經(jīng)委員選舉而將書記、副書記候選人當作了委員的當選人員，在平時的任命中可以這樣操作，但在換屆選舉中是不適宜的。因為無論是從理論來講，還是從實踐中看，如果先選委員，再選書記、副書記，都有書記、副書記候選人在委員選舉中落選的可能。這說明書記、副書記候選人預備人選并不一定能選上委員，而選不上委員，則其連選書記、副書記候選人的資格都沒有。二是異地競職者在書記職位競職不上時，是否放棄下一職位競爭，帶來低職位人選安排的不確定性。
三是“聯(lián)選”——鄉(xiāng)鎮(zhèn)三套班子成員的聯(lián)動選舉、交叉任職方式。適用范圍：鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子成員超職數(shù)配備，人員臃腫，黨政領導關系不順的情況下，直接選舉黨委領導班子可同步實施人大、政府領導班子聯(lián)選，黨政交叉任職。黨的十六屆四中全會作出決定：“規(guī)范黨政機構設置、完善黨委常委會的組成結構，適當擴大黨政領導成員交叉任職，減少領導職數(shù)”。為實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)三套班子聯(lián)動運作提供了政策依據(jù)。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)三套班領導職數(shù)界定及交叉任職問題，以9至11人為宜，其中總人口在4萬人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，領導班子職數(shù)9名，4萬人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子職數(shù)按11名確定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)三套班子成員，設黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、黨委副書記、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長及人大主席等職位。以三套班子成員9名為例，班子成員交叉兼職的基本設想是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長1名；黨委副書記3名，其中一名為負責黨務工作的副書記，另2名副書記，一人兼紀委書記，一人兼常務副鎮(zhèn)長；黨委委員5人，其中一人兼人大主席，其余4人兼任副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，并分別負責黨委組織、宣傳、人武等工作。對于經(jīng)濟狀況較好或人口規(guī)模、區(qū)域面積較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，增設1至2名黨委或政府副職。三套班子成員的聯(lián)動選舉，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)三套班領導成員候選人同步推薦、同步組織考察確定候選人預備人選，分別履行法律程序，召開有關會議進行選舉（黨委成員進行黨員直選，人大主席、政府成員召開人代會進行選舉）的方式。首先進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導班子的選舉。接著召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會，選舉新一屆人大、政府領導班子。新當選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人，進行等額選舉；再從3名當選的副書記中選舉產(chǎn)生1名常務副鎮(zhèn)長、1名人大主席；最后從其余當選的黨委委員中選舉產(chǎn)生3―5名副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。這種運作方式如果三套班子之間分工重疊、職責不清，容易發(fā)生推諉扯皮現(xiàn)象，也可能引發(fā)新的以黨代政之實。
四是“領選組閣”——直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記提名“組閣”方式。有的地區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公推直選的制度設計上，賦予了當選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記提名鎮(zhèn)黨政領導班子人選的權力。這種直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記提名“組閣”的方式，作為基層黨內(nèi)民主的突破性實驗，引起較大的關注。這種選舉方式，可以減少班子的內(nèi)耗，明確了權力對誰負責、權力如何監(jiān)督的問題。但也要防止幾種傾向。一是黨管干部原則和擴大基層民主的契合問題。提名“組閣”在民主的政治程序、組織程序的設計和寬嚴度的把握上還有待研究，否則容易造成組織失控或民主流于形式的兩難傾向。二是“組閣”方式從一定程度上來看，不是民主的發(fā)展和突破，其趨向是進一步集權，因為所有副職的提名權都集中到了書記一人手中。三是一把手監(jiān)督難問題。一把手監(jiān)督長期以來一直提困擾干部人事制度改革推進的難點問題。提名“組閣”方式，產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副職人選直接對提名的黨委一把手負責，在班子內(nèi)部的同級監(jiān)督方面，從理論和實踐兩個方面都帶來了難度，容易造成監(jiān)督失控的傾向。
上述四種選舉方式充分考慮了公推直選所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況，同時也兼具不同的改革探索路徑。公推直選基層黨委領導班子成員是一個新生事物，有其自身的工作系統(tǒng)，在公推直選的方式選擇后，還要輔以操作層面的制度化框架，以及后續(xù)管理措施的科學化配套，這樣才能實現(xiàn)公推直選工作按照干部人事制度改革總體目標的既定路徑穩(wěn)步推進。
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