改革開放三十年黨內民主建設的回顧與思考
發(fā)布時間：2008-11-17 11:18:00 訪問次數: 張榮臣 信息來源：《中國黨政干部論壇》
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改革開放30年黨內民主建設無論是理論還是實踐都取得了巨大的成就，系統(tǒng)地總結黨內民主建設的這些成就，對于積極推進黨內民主建設、著力增強黨的團結統(tǒng)一、全面推進黨的建設新的偉大工程和中國特色社會主義偉大事業(yè)，都具有十分重要的意義。
一、30年黨內民主建設理論和實踐的成就
縱觀30年黨內民主的發(fā)展，無疑其理論成就的制高點就是黨的十六大提出的“黨內民主是黨的生命”的命題。在歷史上，我們黨曾經有過“政策和策略是黨的生命”、“黨的團結是黨的生命”的提法，把黨內民主的重要性提高到黨的生命的高度，這在歷史上是沒有過的。因為很長時間內，我們說的黨內民主，主要是指民主集中制框架內黨員民主權利的發(fā)揮，基本是將其界定在黨的作風建設的范疇內。從理論上探索黨內民主的實質和它對中國共產黨建設的重大意義，是從黨的十一屆三中全會伴隨真理標準討論開始的。特別是1980年鄧小平在中央政治局擴大會議上的講話，明確提出了黨和國家領導制度的改革問題，促使人們從制度層面上思考黨內民主問題。這種思考的理論成果就是在黨的十二大上，胡耀邦同志明確提出，全黨同志特別是各級領導干部要牢固確立民主集中制觀念，首先在各級黨委建立和加強集體領導，努力發(fā)展黨內民主，同時保證在民主基礎上的集中統(tǒng)一。這里把黨內民主從過去要發(fā)揚的作風，上升到全黨要發(fā)展的制度，表明了全黨對黨內民主認識上的極大提高。
既然黨內民主不僅僅是一種作風，而更應該強調它的制度層面，那么黨內民主制度的核心或者說黨內民主的實質是什么呢？從十二大到十三大這5年期間，理論的探索是逐步深入的。1987年黨的十三大指出，“切實加強黨的制度建設，對于黨的正確路線的鞏固和發(fā)展，對于黨決策的民主化和科學化，對于充分發(fā)揮各級黨組織和黨員的積極性、創(chuàng)造性，十分重要。以黨內民主來逐步推動人民民主，是發(fā)展社會主義民主政治的一條切實可行、易于見效的途徑”。要切實保障黨章規(guī)定的黨員民主權利，制定保障黨員權利的具體條例。侵犯黨員的權利，就是違反黨的紀律，必須受到黨紀處分。這里不但強調了黨內民主是一種制度，并且指出了黨內民主是黨員的一種權利。
黨的十三屆四中全會以后，中國共產黨黨內民主的發(fā)展在理論上進入了一個新的階段。黨的十四大強調要進一步發(fā)揚黨內民主，加強制度建設。黨的十五大強調要疏通和拓寬黨內民主渠道，充分發(fā)揮全黨的積極性和創(chuàng)造性。這一階段，中國共產黨人思考黨內問題的視角已經從國內轉向了國外。因為20世紀八九十年代，蘇聯解體和蘇共垮臺，給中國共產黨人一個警醒，就是黨內民主的制度建設搞得不好是會亡黨亡國的。2002年11月召開的黨的十六大振聾發(fā)聵地提出了“黨內民主是黨的生命”的命題，這是總結黨的歷史經驗和國際共產主義運動教訓得出的科學結論。
伴隨黨內民主理論建設上的成就，黨內民主的制度建設也一步一步往前推進。首先，改革開放以后，全黨加強了以黨章為核心的黨內制度建設，強調要學習黨章、遵守黨章、貫徹黨章、維護黨章。1982年黨的十二大通過的黨章明確規(guī)定“黨禁止任何形式的個人崇拜”，“凡屬重大問題都要由黨的委員會民主討論，作出決定”，“不允許任何領導人實行個人專斷和把個人凌駕于組織之上”。以后黨的十四大、十五大、十六大、十七大都在十二大黨章的基礎上，對黨章做了進一步的修改。到2006年，在中紀委六次全會上，胡錦濤同志特別強調了全黨都要學黨章。
其次，完善黨的領導體制和執(zhí)政方式，創(chuàng)造民主執(zhí)政的黨內環(huán)境。黨的十四大提出要努力提高黨的執(zhí)政水平和領導水平。黨的十五大提出要“依法治國，建設社會主義法治國家”。黨的十六屆四中全會明確提出：“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式?！币婪▓?zhí)政，相應地要求黨內也必須加強民主建設，進而，在黨的十六屆六中全會上第一次提出“以黨內和諧促進社會和諧”。這就不僅從黨的自身建設方面，而且從社會主義民主政治建設、社會主義事業(yè)發(fā)展的大局上深化了對發(fā)展黨內民主的認識。
最后，全面推進黨內民主的具體制度建設，使黨內民主制度化、規(guī)范化。一是建立健全黨員民主權利的保障制度。2004年9月，中國共產黨正式頒布了《中國共產黨黨員權利保障條例》?！稐l例》對保障黨員民主權利做出了更明確、更全面的規(guī)定，突出強調了黨內民主的主體是廣大黨員，完善了保障黨員民主權利的具體措施，規(guī)定了各級黨組織和黨員領導干部在黨員民主權利保障方面應盡的職責。二是建立健全黨內選舉制度。1994年，中央印發(fā)了《中國共產黨地方組織選舉工作條例》。三是建立健全干部制度，擴大干部工作中的民主。2000年6月，經中央批準，中辦印發(fā)了《深化干部人事制度改革綱要》；2004年，中央集中頒布了《公開選拔黨政領導干部暫行規(guī)定》等5個文件；2006年中央又頒布了《黨政領導干部職務任期暫行規(guī)定》等文件。這些文件進一步完善了黨政領導干部選拔任用的民主化、制度化體系。四是建立健全黨的代表大會制度。從十二大開始，中國共產黨做到了按期召開全國黨代表大會，這為發(fā)展黨內民主提供了重要的保證。五是建立健全黨務公開制度。黨的十六屆四中全會提出，“建立和完善黨內情況通報制度、情況反映制度、重大決策征求意見制度，逐步推進黨務公開，增強黨組織工作的透明度，使黨員更好地了解和參與黨內事務”。這是在黨的歷史決議中第一次提出推行黨務公開，是黨內民主的重大突破。六是建立健全黨內監(jiān)督制度。2004年，中共中央頒布實施《中國共產黨黨內監(jiān)督條例（試行）》，這是中國共產黨歷史上第一部黨內監(jiān)督的法規(guī)，標志著黨內監(jiān)督工作從此進入規(guī)范化、制度化的新階段。
二、進一步推進黨內民主的制度建設
30年來，我們黨對黨內民主的思想認識不斷深化，黨內民主的制度體系不斷健全，黨內民主的社會氛圍不斷優(yōu)化，廣大黨員黨內民主的主體意識也不斷增強，這些都為黨內民主的健康發(fā)展打下了堅實的基礎。但也要看到，由于主客觀原因，發(fā)展黨內民主過程中也還存在一些問題。要發(fā)展黨內民主，就不僅要把黨內民主當作一種要發(fā)揚的作風，而且要建立和發(fā)展黨內民主制度。
第一，從改革體制機制入手，使黨內民主制度系統(tǒng)化。
黨內民主的制度建設，是指通過建立健全黨內法規(guī)和制度，嚴格執(zhí)行黨的紀律，使黨內民主逐步實現規(guī)范化、科學化、制度化。我們黨自成立以來，不是沒有就黨內民主的制度建設作出規(guī)定，也不是沒有探討如何進行黨內民主建設的途徑和方法，但在黨的歷史上，在碰到重大問題時，往往脫離了黨內民主的渠道而另搞一套。究其原因，除我們黨受中國幾千年封建專制統(tǒng)治的影響，民主作風、民主習慣不強外，黨內民主制度不規(guī)范、不系統(tǒng)也是重要因素。我們講的制度，是指一系列有機聯系在一起、具有可操作性的體制、機制。如果黨內民主只有原則，而沒有相應的體制和機制保障，黨內民主就只能是個別領導人裝潢門面的空話。如果只有制度性規(guī)定，而沒有制度間有機的聯系，黨內民主也只是一個紙上的東西，缺乏可操作性。可以說，黨內民主的制度建設是一個系統(tǒng)工程，需要我們以改革創(chuàng)新的精神不斷完善。
第二，以尊重黨員主體地位為核心，繼續(xù)完善黨內民主的各項具體制度。
黨員是黨的主體，黨內民主發(fā)揮得如何，關鍵看黨員權利發(fā)揮得如何。黨員各項民主權利的實現程度，標志著黨內民主的發(fā)展程度。離開黨員民主權利的發(fā)揮，黨內民主也就沒有基礎。因此要繼續(xù)完善保障黨員權利的各項具體制度，比如黨代表制度、選舉制度、監(jiān)督制度等。
一是要繼續(xù)完善黨的代表大會制度。在黨的實際生活中，不少地方的黨代表大會沒有發(fā)揮應有的作用，有必要通過具體的規(guī)定來進一步確立代表大會的權威地位。要制定黨的代表大會代表產生的詳細規(guī)則。黨的代表大會的代表名額分配，應該有一個較長期較穩(wěn)定的辦法，才能使代表的選舉真正成為黨內政治生活中一件嚴肅莊重的大事，也才有利于提高代表產生地區(qū)和單位的積極性和熱情。為了保證黨的代表大會充分行使自己的職權，發(fā)揮決策和監(jiān)督作用，有必要制定完善的議事規(guī)則。議事規(guī)則應該對大會議程的提出、說明和審議，會議議程的確定，大會的召開和主持，列入議程和議案的討論，大會選舉的委員會候選人名單的產生、討論和表決，代表的詢問和有關部門的答復以及對不稱職的領導干部的撤換、罷免等方面的程序，都要作出詳盡的規(guī)定。要實行黨代表任期制和試行黨代會常任制，這是當前發(fā)展黨內民主比較切實可行的途徑。
二是要繼續(xù)改革和完善黨內選舉制度。在民主政治的發(fā)展中，選舉制度的完善及其有效運作，是民主和專制的主要區(qū)別，是民主發(fā)展程度的重要標志。就黨內民主而言，靠什么確立黨員在黨內的主體地位并落實這種主體地位呢？靠的就是選舉。選舉權的有效運用，將強化黨員在黨內的決策權、管理權和監(jiān)督權。候選人的產生、選舉辦法和選舉過程要充分體現民主原則。考慮建立和實行黨內競選制度，讓選舉人切實了解候選人的主要業(yè)績、領導能力和廉政勤政情況，從而增加選舉的透明度，減少投票的盲目性。
三是要繼續(xù)改革和完善黨內監(jiān)督制度。黨內監(jiān)督是一種內部監(jiān)督，從范圍上講，是在黨的內部依靠黨自身的力量實行的自我約束和完善，強調的是通過黨自身的力量解決自身的問題。從效果上講，黨內監(jiān)督是一種主動的預防性措施，是一種積極的自我完善手段，它不僅是事后的監(jiān)督，更著眼于事前的預防。但黨內監(jiān)督的
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