論黨代會(huì)常任制試行的制度突破
發(fā)布時(shí)間：2008-09-18 09:56:00 訪問(wèn)次數(shù): 沈士光 信息來(lái)源：《中國(guó)黨政干部論壇》
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黨的十七大報(bào)告提出實(shí)行黨的代表大會(huì)代表任期制，并重申了十六大報(bào)告提出的“選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代會(huì)常任制”。這其中蘊(yùn)含著兩個(gè)方面的意義。第一，堅(jiān)持要體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)黨章的政治意志。黨章規(guī)定：黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的全國(guó)代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的中央委員會(huì)。黨的地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的地方各級(jí)代表大會(huì)和它們所產(chǎn)生的委員會(huì)。實(shí)行黨的代表大會(huì)代表任期制對(duì)保證黨代會(huì)成為名副其實(shí)的黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)具有十分重要的作用。第二，黨代會(huì)常任制試點(diǎn)還需要形成制度優(yōu)勢(shì)，在擴(kuò)大黨內(nèi)民主、增強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，尊重黨員的主體地位、保障黨員民主權(quán)利方面需要進(jìn)一步突破。本文就黨代會(huì)常任制試點(diǎn)如何解放思想、突破現(xiàn)有試行模式，提出幾點(diǎn)看法。
一、構(gòu)建壓力型的政治保障機(jī)制，增強(qiáng)黨代會(huì)常任制運(yùn)行動(dòng)力
黨代會(huì)常任制的制度運(yùn)行動(dòng)力不足已經(jīng)是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。胡喬木同志在就十二大黨章修改回答新華社記者提問(wèn)時(shí)談到為什么十二大黨章沒(méi)有規(guī)定黨代會(huì)常任制的三大理由，第一點(diǎn)就是：“八大規(guī)定的年會(huì)制只召開(kāi)了兩次，這就從實(shí)踐上證明很難行得通。”（《胡喬木文集》第二卷，人民出版社1993年版，第198—199頁(yè)）很難行得通的一個(gè)重要因素就是動(dòng)力不足。黨的十三大以后，全國(guó)有12個(gè)黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)單位，到十六大前有7個(gè)已經(jīng)停止。但是，黨代會(huì)常任制是一種很好的制度設(shè)計(jì)，正如鄧小平所說(shuō)：“黨的最重要的決定，都可以經(jīng)過(guò)代表大會(huì)討論。黨的中央、省、縣委員會(huì)每年必須向它匯報(bào)工作，聽(tīng)取它的批評(píng)，答復(fù)它的詢問(wèn)。代表由于是常任的，要向選舉他們的選舉單位負(fù)責(zé)，就便于經(jīng)常地集中下級(jí)組織的，黨員群眾和人民群眾的經(jīng)驗(yàn)，他們?cè)诖泶髸?huì)會(huì)議上，就有了更大的代表性，而且在代表大會(huì)閉會(huì)期間，也可以按照適當(dāng)?shù)姆绞剑O(jiān)督黨的機(jī)關(guān)工作。因此，我們相信，這種改革必然可以使黨內(nèi)民主得到重大的發(fā)展。”（《鄧小平文選》第一卷，人民出版社1994年版，第233頁(yè)）
既然是那么好的制度設(shè)計(jì)，為什么長(zhǎng)期以來(lái)一直沒(méi)有得到正式和持續(xù)的推行呢？其主要原因是黨代會(huì)常任制的制度起點(diǎn)高，而現(xiàn)在的黨委會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)體制很難與之接軌。第一，黨代會(huì)常任制規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的地位，但是，這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)只是一個(gè)會(huì)議制度的形式，而不是組織領(lǐng)導(dǎo)“實(shí)體”，也沒(méi)有類(lèi)似于人大常委會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，“虛擬”的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)就有“空轉(zhuǎn)”的可能。關(guān)鍵是目前決定黨的重大決策的是黨委常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)體制，常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)體制掌握公共權(quán)力，人數(shù)少、層次高、決策快，在強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的現(xiàn)階段，它的比較政治優(yōu)勢(shì)是顯而易見(jiàn)的。第二，現(xiàn)行的干部錄用并沒(méi)有圍繞黨代會(huì)是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)這個(gè)制度設(shè)計(jì)運(yùn)行，而是體現(xiàn)常委會(huì)的中心地位。上級(jí)黨委常委會(huì)對(duì)下一級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選實(shí)際上具有至關(guān)重要的作用。這就使得各地在具體實(shí)施中，對(duì)黨代會(huì)的重視程度、制度安排、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制乃至操作程序和黨代會(huì)發(fā)揮作用的大小都存在著不同程度的差異。因此，要體現(xiàn)黨章的政治意圖，實(shí)現(xiàn)黨代會(huì)常任制的制度優(yōu)勢(shì)，在試行過(guò)程中應(yīng)該建立一種壓力型的政治保障機(jī)制。按照政黨組織運(yùn)行的政治邏輯，如果上級(jí)組織對(duì)下級(jí)組織具有權(quán)力制約機(jī)制，下級(jí)組織就會(huì)產(chǎn)生一種動(dòng)力；反之，如果沒(méi)有動(dòng)力源機(jī)制，下級(jí)對(duì)上級(jí)的意圖的執(zhí)行動(dòng)力就會(huì)減弱。
目前全國(guó)縣級(jí)黨代會(huì)常任制試行中，大多數(shù)的上級(jí)黨的組織部門(mén)把握不過(guò)多干預(yù)的政治原則，只是在選擇試行單位、試行內(nèi)容和具體制度建設(shè)上進(jìn)行觀察和起一些指導(dǎo)作用。這樣固然能夠使試行單位有較大的自主空間進(jìn)行探索，但是，由于試行單位的權(quán)力構(gòu)造和權(quán)力中心并沒(méi)有隨著常任制試行而有所改變，致使黨代會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)地位和常任制所要達(dá)到的擴(kuò)大黨內(nèi)民主和加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的目標(biāo)還有相當(dāng)?shù)木嚯x。本文認(rèn)為，單純依靠試點(diǎn)單位進(jìn)行黨代會(huì)常任制試行，其政治效果已經(jīng)被實(shí)踐證明相當(dāng)有限。地（市）一級(jí)黨委應(yīng)設(shè)立由專(zhuān)職副書(shū)記負(fù)責(zé)的相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)下級(jí)黨代會(huì)常任制試行工作。這個(gè)相關(guān)部門(mén)的職能主要是加強(qiáng)對(duì)黨代會(huì)常任制日常工作的聯(lián)系和監(jiān)督，保證其正常運(yùn)行。要建立這樣一個(gè)部門(mén)還必須擴(kuò)大黨代會(huì)常任制試行范圍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)有1936個(gè)縣，而試行黨代會(huì)常任制的只有近100個(gè)。在全國(guó)約460多個(gè)地級(jí)市中，如果每個(gè)地級(jí)市選擇下轄的2個(gè)縣進(jìn)行試行，形成規(guī)模效應(yīng)，就會(huì)產(chǎn)生重要的政治影響，將黨代會(huì)常任制的試行進(jìn)一步推向深入。
二、構(gòu)建委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)體制，增強(qiáng)常任制的活力
縣一級(jí)具有較為健全的政治組織結(jié)構(gòu)，如黨委、政府、人大、政協(xié)四套班子都與省、地一級(jí)基本對(duì)應(yīng)。在縣一級(jí)試行黨代會(huì)常任制應(yīng)該是比較好的政治選擇，在試行成熟后，可以擴(kuò)大黨代會(huì)常任制的范圍和層級(jí)。
在黨代會(huì)常任制的試行過(guò)程中，有兩個(gè)方面的組織領(lǐng)導(dǎo)體制，首先是增設(shè)常任制的領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨委書(shū)記或?qū)Ｂ毟睍?shū)記任組長(zhǎng)，組織部門(mén)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)任副組長(zhǎng)，在組織部下設(shè)一個(gè)辦公機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)常任制的日常工作，如黨代表的聯(lián)絡(luò)、提案、調(diào)查研究、會(huì)議程序的制定和安排等。中央黨校王貴秀教授認(rèn)為，這種常設(shè)機(jī)關(guān)，根本不具備黨內(nèi)權(quán)力機(jī)關(guān)的職能、性質(zhì)和地位，因而起不到代表大會(huì)的作用。而由黨委書(shū)記親自掛帥，分管政工的副書(shū)記和組織、紀(jì)檢、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)等委員具體負(fù)責(zé)抓落實(shí)，更不具備黨的代表大會(huì)常設(shè)機(jī)關(guān)的職能、性質(zhì)和地位，也有違實(shí)行黨代表大會(huì)常任制的初衷。（參見(jiàn)王貴秀：《改革和完善黨的代表大會(huì)制度的幾點(diǎn)思考》，《紅旗文稿》2003年第15期）
這樣的領(lǐng)導(dǎo)體制最大的優(yōu)勢(shì)是有序，常任制日常工作體制較順。但最大的不足是，在這種領(lǐng)導(dǎo)體制下，不能保證黨員的主體地位，不能保證決策民主化和科學(xué)化，不能保證“即便決策失誤，也會(huì)較快得到糾正，黨的領(lǐng)導(dǎo)人濫用權(quán)力的現(xiàn)象就會(huì)大大減少”。領(lǐng)導(dǎo)人參加會(huì)議還是“只會(huì)興高采烈，談笑風(fēng)生”，而不是“神色緊張，心情沉重，甚至出一身冷汗”。（高放：《黨代表大會(huì)年會(huì)制、常任制的由來(lái)和意義（下）》，《中國(guó)黨政干部論壇》2004年第3期）
其次，是實(shí)行委員會(huì)制。按照黨章規(guī)定，在黨代會(huì)閉會(huì)期間，全委會(huì)是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。因此，黨代會(huì)常任制試行過(guò)程中，各地基本上都是將常任制的改革著眼于建立全委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)體制。在浙江椒江的改革中，有相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間不設(shè)常委。湖北羅田由縣委書(shū)記、副書(shū)記、縣委委員兼任縣人大、縣政府、縣政協(xié)、縣紀(jì)委主要負(fù)責(zé)人和縣里主要部門(mén)的負(fù)責(zé)人，形成了高度交叉的任職格局和“議行合一”的委員會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)。改革后，縣委書(shū)記只有具體事項(xiàng)的決定權(quán)、重大事項(xiàng)決策的建議權(quán)、干部任免的推薦權(quán)和建議權(quán)。雖然是縣委書(shū)記，但只有投一票的權(quán)力。
上述改革的本質(zhì)在于完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、決策機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。這種探索固然十分可貴，但這種領(lǐng)導(dǎo)體制也存在著兩個(gè)方面的問(wèn)題：第一，和現(xiàn)在普遍實(shí)行的常委制不能對(duì)接和對(duì)應(yīng)，在一定程度上造成上下級(jí)之間體制運(yùn)行不暢。第二，這種領(lǐng)導(dǎo)體制將全委會(huì)成員減少到原來(lái)的1/3，即13至15人，實(shí)際上成了擴(kuò)大了的常委會(huì)。能否實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大黨內(nèi)民主的目標(biāo)，能否體現(xiàn)鄧小平提出的制度預(yù)設(shè)優(yōu)勢(shì)，恐怕仍有疑問(wèn)。因此，不久前，浙江椒江恢復(fù)了常委會(huì)，并將全委會(huì)的人數(shù)增加到33人。
本文認(rèn)為，中共中央《各級(jí)黨代表大會(huì)代表任期制暫行條例》的頒布將會(huì)推動(dòng)黨代表履職的主動(dòng)性、自覺(jué)性，也會(huì)將黨代會(huì)常任制試行推向一個(gè)新的階段。所以，要充分抓住這個(gè)契機(jī)，在各地試行的基礎(chǔ)上，建構(gòu)好黨代會(huì)的組織領(lǐng)導(dǎo)體制。
第一，提高黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)的能級(jí)。黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)是其在閉會(huì)期間行使職權(quán)的組織載體，應(yīng)有兩個(gè)層次的內(nèi)涵，一是類(lèi)似于人大常委會(huì)這樣的機(jī)構(gòu)，二是類(lèi)似于人大常委會(huì)下設(shè)的工作委員會(huì)這樣的機(jī)構(gòu)。二者性質(zhì)是不同的。從目前來(lái)看，很難建構(gòu)第一種權(quán)力機(jī)構(gòu)，但僅靠目前的“黨代表聯(lián)絡(luò)辦公室”很難承擔(dān)黨代表任期制所賦予的很多職責(zé)。因此，筆者在這里提出一種具有操作性的常設(shè)機(jī)構(gòu)模式，即在黨代會(huì)下設(shè)“黨代表任期制領(lǐng)導(dǎo)小組”這一機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)由黨委、人大、政府、政協(xié)以及相關(guān)的工青婦群眾團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)干部組成，采用委員會(huì)制的運(yùn)行模式，主要對(duì)黨代表任期制起推動(dòng)作用。其好處是既能增強(qiáng)黨內(nèi)民主的活力，又能保持現(xiàn)有體制架構(gòu)。其一，這個(gè)機(jī)構(gòu)本身不是決策機(jī)構(gòu)，不會(huì)對(duì)現(xiàn)有體制構(gòu)成挑戰(zhàn)；其二，提升了常設(shè)機(jī)構(gòu)的能級(jí)，避免了黨代會(huì)常任制的權(quán)威性嚴(yán)重缺失的情況；其三，這個(gè)機(jī)構(gòu)可以形成一定的黨內(nèi)民主的張力，可以對(duì)提高常任制的運(yùn)行實(shí)效起到積極的作用。
第二，確立全委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)體制，真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力主體轉(zhuǎn)移。2008年初椒江通過(guò)的《代表大會(huì)常任制度》賦予全委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的權(quán)力和職責(zé)是值得借鑒的，它實(shí)現(xiàn)了三個(gè)關(guān)鍵事項(xiàng)的權(quán)力轉(zhuǎn)移：
?。?）責(zé)任主體的轉(zhuǎn)移。它明確了全委會(huì)“向區(qū)黨的代表大會(huì)和上級(jí)黨的委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，定期接受評(píng)議和監(jiān)督”，這里的報(bào)告主體由常委會(huì)變成了全委會(huì)。報(bào)告主體不同意味著常委會(huì)權(quán)力的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移，責(zé)任主體也就隨之變更，全委會(huì)的成員而不是常委會(huì)的成員要向黨代會(huì)負(fù)責(zé)。由于黨代會(huì)實(shí)行年會(huì)制，這樣的負(fù)責(zé)就更為直接，負(fù)責(zé)主體的壓力要比非常任制下更大些。更多的成員成為負(fù)責(zé)任的個(gè)體，黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)成員之間的制約將會(huì)更多。
值得指出的是，在全委會(huì)職責(zé)規(guī)定中還有一條就是：“聽(tīng)取和審議常委會(huì)的工作報(bào)告，對(duì)常委會(huì)及其成員的工作進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)議?！边@個(gè)規(guī)定使得常委會(huì)的權(quán)力受到了一定程度的約束，全委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的地位得以進(jìn)一步鞏固。常委會(huì)成員既要經(jīng)過(guò)全委會(huì)的監(jiān)督和評(píng)議，又要受到黨代會(huì)代表的評(píng)議和監(jiān)督。在兩層立體式的監(jiān)督和評(píng)議制度安排下，權(quán)力的約束機(jī)制大大加強(qiáng)。
?。?）干部任用權(quán)力的轉(zhuǎn)
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